De krant belde. NS zou de systematiek van klantenoordelen willen aanpassen omdat de perceptie zo ver af lijkt te staan van de realiteit. Of dat terecht was vroeg de mevrouw van de krant. Want misschien wil NS de boel wel bedotten.

Ik kan me de frustratie van NS wel voorstellen. Ze betalen een boete van dik 2 miljoen en dat geld kunnen ze niet in beter openbaar vervoer steken. Ook niet in eventuele hoger beloningen van hun directie trouwens. En de klantenmening lijkt de verbetering die de treinstatistieken niet te volgen. Die lage perceptiecijfers hebben consequenties voor de NS. Terwijl de hogere prestatiecijfers of een ritje in een regionale trein in een van onze buurlanden laat zien dat treinvervoer hier een (relatief) feest is, zowel bij NS als bij de andere vervoerders. Maar wel een feest met af en toe zo irritante gast die het verpest. Dat is voor de organisator best vervelend. Iedereen praat steeds over die irritante gasten, meneer Winterweer, meneer W.C. Sprinter, en recent de toch wel heel dronken mevrouw Dienstregeling-Wisseling, met haar vriendin mevrouw Overvolle-Trein. Om nog maar te zwijgen over de familie Bonussen die overal opduikt. En die verstoringen door lompe gasten staan ook nog eens in de krant, zodat iedereen vergeet hoe goed de muziek was, het eten, de belichting en hoe gezellig het eigenlijk was.

NS stuit op een bekend fenomeen. Je kan perceptie meten over het systeem, zonder dat je het systeem leert kennen. Je kan data uit het systeem meten, zonder je over perceptie te bekommeren. Beide hebben hun beperkingen. Als je vertraging alleen maar meet in minuten-treinen-te-laat, dan mis je hoe NS mensen op de hoogte houdt, koffie uitdeelt en alternatieve oplossing aanbiedt. Terwijl we dat juist ook van NS willen: niet alleen maar dozen schuiven, maar je bekommeren over wie er in zit. Als je alleen maar perceptie meet, meet je misschien wel meer ons collectief chagrijn dan de kwaliteit van het  treinvervoer. Terwijl je wilt dat de NS niet alleen maar kopjes koffie uitdeelt, maar treinen op tijd laat rijden.

Dan is het nog de vraag wat je werkelijk meet. Je mag van NS verwachten dat ze het relatief goed doen, bijvoorbeeld vergeleken met onze buren, de benchmark. Maar dergelijke vergelijkingen zijn knap lastig, zowel voor wat betreft perceptie als systeemprestaties. Een alternatief is  de ontwikkeling meten, relatief tenopzichte van eerder, longitudinaal heet dat. Maar dan tendeert perceptie altijd weer naar de 7,5. Beide benchmark en longitudinaal, zijn verstandig om te doen, maar het geeft nog geen antwoord op de vraag: perceptie of systeemkarakteristieken?

Er zijn allerlei antwoorden over hoe je daar mee om kan gaan: je kan pleiten voor feiten én perceptie, ook een feilbaar systeem (falend zou mijn dochter zeggen). Dat geeft misschien wel een completer beeld, maar levert gelijk ook weer een ingewikkelder prikkelsysteem met verwatering van de prikkels en een hoop bureaucratie. Of je kan je als NS minder druk om maken om de systematiek en proberen én je communicatie én je uitvoering van de diensten verder te verbeteren. De dienstverlening gaat al jaren de goede kant op, al willen we graag nog wat minder ongenode gasten. Daarnaast wordt het tijd het imago op te krikken. Het zou maar zo kunnen dat het makkelijker is om het rijden van treinen te optimaliseren dan ons mopperaars te overtuigen. Maar daar moet NS dan ook maar eens goed in worden in plaats van zelf te mopperen. Misschien dat we ons dan herinneren wat een feestje het was die keren dat de eikels buiten de deur werden gehouden.

Misschien moet u eerst even “Number Crunching” hieronder lezen voordat u verder leest.

Naar aanleiding van de vorige post werd ik benaderd vanuit het Brabant en Drenthe. De vervoersauthoriteiten wezen mij op hoe problematisch de interpretatie van SEO is van het CBS begrotingsitem “vervoer” (BLFV) als exploitatiesubsidie. Dank. Ik leg het u uit.

Veel vervoersautoriteiten in Nederland zijn opbrengstverantwoordelijk. Op die manier neemt de overheid het risico voor tegenvallende of meevallende kaartverkoop. Als een reiziger een kaartje betaalt (of beter in- en uitcheckt), houdt de overheid dat geld zelf. Hun vervoerder betalen ze met een grote klap geld, de lump sum, die alle kosten en de eventuele winst van de vervoerder dekt. Op de begroting staat aan de kosten kant die hele lump sum moet dekken. Deze neemt het CBS waarschijnlijk op in BLFV. We weten dat niet zeker omdat ze het CBS er niet zo open over is. Op de begroting van de overheid staat, aan de inkomstenkant, dan ook een bedrag voor inkomsten gegenereerd door het vervoer; wat reizigers hebben betaalt. Het lijkt er op dat het CBS die niet opneemt (van de kosten aftrekt) in de BLFV. Subsidie is natuurlijk alleen de bijdrage van de overheid minus wat de reiziger betaalt. Dat vindt SEO zelf ook.

Maar laten we kritisch zijn te aanzien van onze eigen aannames. Laten we naar de wel beschikbare cijfers kijken. In 2007 in Noord-Brabant is de BLFV bijna verdubbelt. En dat klopt, voor  2007 betaalde Brabant de vervoerder alleen exploitatiesubsidie (ongeveer half de totale kosten van de vervoerder). Alleen de exploitatiesubsidie stond op de begroting. De vervoerder had een tweede inkomstenbron uit de kaartverkoop aan de reizigers. In 2007 kiest de provincie verantwoordelijk te worden voor opbrengsten. Na een moeizame aanbesteding ging de provincie minder subsidie in het openbaar vervoer steken en nam zelf het risico voor de kaartverkoop. Met een kostendekkingsgraad van ongeveer 50 procent  is dat een verdubbeling van de kosten in lump sum te betalen aan de vervoerder.  Op de begroting kwam die lump sum te staan, bijna twee keer zoveel als daarvoor. Maar op de begroting kwamen natuurlijk ook de inkomsten te staan. Die neemt SEO (waarschijnlijk) net als het CBS niet mee. Dit zelfde  geldt in toenemende mate ook voor andere vervoersautoriteiten, ze hebben de neiging gehad om zelf vaker opbrengstenverantwoordelijk te worden.

Conclusie: SEO definieert (met het CBS) wat reizigers zelf betalen aan openbaar vervoer door de jaren steeds meer als exploitatiesubsidie. Hoewel hun aanpak toont dat ze dat eigenlijk niet willen.

Edit 1: ik werd er fijntjes op gewezen dat dit natuurlijk ook geldt voor mijn tabelletje hieronder. Subsidie van Groningen en Drenthe ligt rond de 55 miljoen. De door mij genoemde 110 miljoen is inclusief reizigersopbrengsten.

Edit 2: Verschillende provincies kozen er voor opbrengstenverantwoordelijk te zijn. De grote stadsregio’s zijn dat niet. Dat betekent dat de door SEO gebruikte getal voor kosten openbaar vervoer voor de provincies te hoog is en dat ze dat ook hebben geprojecteerd op de stadsregio’s.

Voor op het FD stond een artikel dat aangaf dat de kosten van bus, tram en metro verdubbeld waren van 2004 tot 2011. Het was gebaseerd op een discussieartikel van SEO. Dat discussieartikel constateert een enorme stijging in de brede doel uitkering (BDU), geld dat het rijk overmaakt aan decentrale overheden voor mobiliteitsakkefietjes. En ook in de databank van het CBS zag SEO een getal dat “Baten en lasten op de functie vervoer” (BLFV)  heet op de provinciale begrotingen stijgen van 438 miljoen in 2005 naar 814 miljoen in 2011. Twee keer dubbel, dus het zal wel waar zijn.

Laat ik er een twee cijfers tegenover zetten. In 2004 geeft de Rijksbegroting aan dat de subsidie voor regionaal openbaar vervoer in 2003 nog 1308 miljoen was. De begrotingen van de decentrale overheden geven (na een avondje spitten) aan dat de overheden nu 1470 miljoen uitgeven aan subsidies voor vervoersconcessies (zie onder). Als je daar 8 procent inflatie bij neemt blijft er van een mogelijke verdubbeling niets over.

Wat is er aan de hand?

SEO wil weten hoeveel geld de decentrale overheen uitgeven aan exploitatiesubsidies voor meerdere jaren. Die gegevens zijn niet makkelijk te vinden. Er zijn twee kandidaten in de grote databases, klaar om nummers te crunchen. Alle decentrale overheden krijgen van het rijk de BDU. Probleem is, dat geld is niet alleen voor openbaar vervoer, laat staan alleen voor openbaar-vervoerexploitatie. Het CBS heeft een cijfer dat meer op exploitatiesubsidie lijkt, de BLFV, maar dat cijfer is alleen bekend voor provincies, niet voor stadsregio’s die ook geld aan openbaar-vervoerexploitatie spenderen. De onderzoekers van SEO passen een slimme rekentruck toe in hun poging het precieze getal te benaderen.* Hun conclucie:  in totaal is de BLFV voor alle vervoersautoriteiten samen 946 miljoen in 2004 en  1939 miljoen in 2011. Een mooie rekentruck om met beperkte gegevens toch uitspraken te kunnen doen. En die uitspraken die liegen er niet om. Twee keer zoveel geld betekent dat elke reizigerkilometer 71% duurder is geworden.

Dat is niet in lijn is met de ervaring van menig vervoersauthoriteit. Die weet dat hij minder betaalt per buskilometer. Waar zou hem het verschil tussen de ervaring van vervoersautoriteiten en de conclusies van het SEO zitten? Ik richt me op de omvang van de subsidie, de kern van het argument van SEO is tenslotte dat die subsidie zo hard is toegenomen.

SEO lijkt zich niet verdiept te hebben in de werkelijkheid achter de cijfers. Hoe begrotingen werken en hoe het CBS cijfers fabriceert.

SEO neemt aan dat wat het CBS cijfer BLFV overeenkomt met de exploitatiesubsidie. Het CBS geeft aan dat het wel met name hierom gaat, maar de crux ligt natuurlijk in hoeveel dat “met name” is. Welk deel exploitatie is zegt het CBS niet. In de eigen beschrijving geeft het CBS aan dat ook de (regionale) luchtvaart in dit begrotingsitem is opgenomen. Dat lijkt me in ieder geval geen exploitatiesubsidie openbaar vervoer. Conclusie: de aanname van SEO, dat BLFV de exploitatiesubsidie is, is wankel.

De SEO onderzoekers geven aan dat over de echte exploitatiesubsidies geen gegevens in het publieke domein beschikbaar zijn. De begrotingen van de provincies en stadsregio’s zijn echter openbaar. Het is een avondje spitten maar dan kan je de volgende tabel produceren met exploitatiesubsiedies in 2012.

Om het totaal hierboven in perspectief te zetten: in 2004 geeft de Rijksbegroting aan dat de subsidie voor regionaal openbaar vervoer in 2003 nog 1308 miljoen was. Als je dat vergelijkt met de 1470 miljoen uit de begrotingen van de decentrale overheden voor 2012 en je neemt daar 8 procent inflatie bij blijft er van het SEO argument niets over. Dat is trouwens ook een versimpeling die de realiteit geweld aan doet.

Op basis van BLFV van CBS zou SEO schatten dat de provincies in 2012 814 miljoen aan exploitiesubsidies hadden verstrekt. In hun eigen begrotingen zeggen de provincies 672 miljoen te hebben betaald (inclusief de complete mobiliteitsbegroting van Overijssel). Zo zegt Limburg in 2012 58,5 miljoen te hebben gespendeerd aan subsidie voor openbaar vervoer, het CBS (en dus SEO) cijfer is 88,9 miljoen. Soms geven de eigen begrotingen aan juist meer aan openbaar vervoer te hebben uitgegeven dan het CBS cijfer. Groningen en Drenthe geven zelf aan in 2012 110 miljoen te hebben uitgegeven, in de CBS cijfers is het 79,5 miljoen. Maar in totaal is het CBS cijfer voor vervoer in 2012  21 procent te hoog. (zie mijn aanvullende opmerking hierover in “Nagekomen berichten”)

Wat is er dan aan de hand? Want de BDU groeide tussen 2005 en 2007 stevig, maar waarom eigelijk? Het zou te maken kunnen hebben met het feit dat begrotingsitems verhuizen van de rijksbegroting naar de BDU, de kern van decentralisatie. De decentrale overheden krijgen meer geld voor openbaar vervoer, maar ook meer taken. SEO telt dat geld niet mee in de situatie in 2004. Wel in de 2011 situatie, omdat het dat op de provinciale begroting is beland. Zo werden in die periode een aantal spoorlijnen gedecentraliseerd. In 2005 staan die lijnen nog voor 200 miljoen op de begroting van Verkeer en Waterstaat. In 2007 is dat nog 65 miljoen. Die stonden eerst op een apart begrotingsitem bij Verkeer en Waterstaat, maar daarna in het BDU fonds. Andere items zijn investeringen voor een veiliger weg. Ook die gingen via de BDU. Als die door de jaren zijn gegroeid is de aanname van SEO dat de BDU een goed proxy is incorrect.

Je kan discussiëren over welke kosten allemaal meetellen bij een voor-na analyse. Wat doe je in een dergelijke analyse met de bureaukosten van vervoersautoriteiten? Wat doe je infrastructuurinvesteringen voor openbaar vervoer die vroeger door het rijk werden betaald en nu door de decentrale overheid? Wat doe je met de tijdelijke kosten voor de OV-chipkaart die ook vanuit de BDU werden betaald? Wat doe je met kosten voor schonere bussen? Wat met kosten voor toezichthouders? Allemaal lastig. Maar zaken “voor” niet meetellen op de rijksbegroting en “na” wel meetellen op de decentrale begroting maakt de analyse scheef. En dan kom je tot wonderlijke conclusies.

Dus, is het openbaar vervoer twee keer zo duur geworden? Nee. Er is geschoven met geld van rijks- naar decentrale begrotingen. Ja. Geven we nu dan meer of minder uit aan openbaar vervoer? Vast wel wat meer. Decentrale overheden zijn namelijk nogal enthousiast over openbaar vervoer en bereid er geld in te steken. Maar als je wilt weten hoeveel meer moet je eerst kiezen wat je “voor” en “na” meetelt. Het antwoord daar erg afhankelijk van.

Kreeg SEO toch de discussie die ze wilden.

*De SEO onderzoekers stellen vast dat de BDU/BLFV voor de provincies alleen 84,2 procent is, gemiddeld over de jaren. De onderzoekers nemen aan dat dat voor de stadsregio’s ook wel zo zal zijn. (De VNG is het trouwens niet met hen eens en komt in een rapport van NEA tot 62,5.) Nu kunnen de SEO onderzoekers een schatting maken van de van de BFLV voor alle vervoersautoriteiten. Met als conclusie dat de provincies in 2010 812 miljoen (402 miljoen in 2004) uitgaven aan openbaar vervoer exploitatiesubsidies en de stadsregio’s 1127 miljoen (544 miljoen in 2004). Samen 1939 miljoen subsidie. De reizigers geeft trouwens 811 miljoen (552 miljoen in 2004) aan het openbaar vervoer. En het vervoer verdubbelde zeker niet.

**Uit de begrotingen van 2013 heb ik de kosten voor exploitatie openbaar vervoer in 2012 gehaald. Sommigen geven het per concessie (BRU, Stadsregio Amsterdam), anderen voor exploitatie in de hele regio, weer anderen alleen als begrotingsitem openbaar vervoer (inclusief andere zaken dan exploitatie). Een enkeling een begrotingsitem (RT) voor mobiliteit als geheel of fysieke leefomgeving als geheel (SRE). Dat betekent dat de in de tabel genoemde cijfers ook al verder gaan dan exploitatie, voor Twente en SRE zit zelfs de hele mobiliteitsbegroting er in. Van Zeeland vond ik geen begroting 2013, maar wel een brochure die aangaf wat ze in 2010 aan subsidie aan de vervoerder betaalden. Ik heb in de tabel steeds het meest granulaire getal gebruikt. Dat benadert het meest hoeveel de vervoersauthoriteit aan subsidie betaalt aan de vervoerder.

*** Voor SRE was eerst een vekeerd cijfer weergegeven. Dit is gecorrigeerd.