Altijd lekker, uitdelen. Een debacle als de Fyra heeft een schuldige nodig. We hebben twee kandidaten: Italiaanse treinbouwer of Nederlandse treinrijder. Dat is een fijne keuze, uithalen naar de Italianen of onze nationale kop-van-Jut. Het patroon krijgen we dagelijks voorgeschoteld in hapklare fictie: de boef heeft het gedaan en niemand anders.
Als wetenschapper onderzoek ik complexe projecten, vooral in transport. En dan blijkt het altijd wat ingewikkelder te liggen. Zelden is er maar één partij die de fouten maakt in dergelijke projecten. Het blijkt geen thriller maar een tragedie. Dat leidt vaak ook tot andere conclusies. In de Hollywood thriller verliest de boef het uiteindelijk via een kogel, bom of tralie. Probleem opgelost. In mijn wereld gaat het toch vaak om het samenspel van al die onhandige spelers die tot een tragisch debacle komen. Daar wat aan doen blijkt regelmatig knap lastig, aangezien iedereen elkaar de verkeerde kant op stuurt. Aanzienlijk minder geruststellend dan een boef die sterft in het zand.
De parlementaire enquête die er aankomt zal moeten balanceren tussen de twee uitersten. Het mag duidelijk zijn dat we op zoek zijn naar een schuldige in deze thriller. Tegelijkertijd is het goed om in kaart te brengen wie allemaal welke jammerlijke bijdrage heeft geleverd aan deze tragedie. Om lessen te trekken voor het soepel kunnen bedenken, bestellen, bouwen en berijden van treinen. En andere grote projecten trouwens.
Ik wil twee duidelijke pijnpunten met u doorlopen: in deze aflevering de aanbesteding en een latere de ingebruikname van de treinen. In die twee situaties komt wat mij betreft veel narigheid samen. Daar zal het vast ook in de latere rechtszaken over gaan. Het komt, wat mij betreft, niet uit op een enkele boef. Sterker, ik waarschuw u maar vast, want in deel twee over de ingebruikname spelen we zelf ook een minder prettige rol.
Een dergelijke analyse kent wel een probleem. Voor een goede onderhandeling tussen bouwer en klant is het niet handig als alles wat gezegd wordt gelijk op straat ligt. Dan wordt er toch minder open samengewerkt. Of het nu gaat om onderhandelingen over wat er geleverd gaat worden of om onderhandelingen over het oplossen van de problemen bij het in gebruik nemen.
Wat handig is voor onderhandelingen is onhandig voor een reconstructie. Zowel voor een controlerend orgaan als de Kamer als voor de wetenschap. Laat ik het volgende stuk dus aan u voorleggen als hypotheses. Op basis van wat we nu weten is het ongeveer zo gegaan. Het is aan de enquêtecommissie om de feiten compleet te achterhalen. Dit is gereconstrueerd op basis van interviews, stukjes in het nieuws en parlementaire stukken.
Reconstructie
De aanbesteding van de Fyra is moeizaam verlopen. Dat begint al bij de biedingen voor de concessie: het recht om de treinen op de HSL te mogen rijden. In directe onderhandelingen met het ministerie stelt de NS voor om in grote delen van Nederland 200 kph te gaan rijden: Intercity Max. Maar de minister heeft het de HSL aangelegd voor 300 kph. Zij wijst het plan af. Na directe onderhandelingen met de NS (1999) begint het ministerie een inschrijving. De biedingen die daar binnen komen (2000) zijn volgens het ministerie te laag (minder dan €100 miljoen). Het ministerie verwacht 29 miljoen reizigers per jaar en besluit tot een nieuwe aanbesteding in de hoop op hogere biedingen. De NS/HSA (verder NS) biedt nu (2001) keurig flink hoger: €148 miljoen per jaar. Terwijl het ministerie zelf dacht dat €130 miljoen het maximum was. Vier consortia hadden naast NS interesse Connexxion (met Connex, nu Veolia, en de Zweedse spoorwegen SJ), Arriva (met DB), en Stagecoach. Uiteindelijk bieden er drie. Een biedt te weinig en een ander stelt ongeoorloofde voorwaarden. NS blijft over. Het ministerie houdt zich niet aan het zelf gestelde maximum.
Nu NS de concessie heeft van 1 juli 2009 tot 1 juli 2024 moeten er treinen komen. De NS en NMBS beginnen met het uitnodigen van zes partijen (Talgo, Mitsui, Bombardier, Alstom, Siemens en AnsaldoBreda). Ze willen minimaal 16 en maximaal 26 treinen. De treinen moeten minimaal 525 zitplaatsen hebben en maximaal 575. De maximum snelheid moet minimaal 220 kph zijn. Die combinatie is lastig, in een toenmalige TGV en ICE’s passen zo’n 450 reizigers. Maar die wordt wel gebouwd om 300 kph of meer te doen. Verder kent de uitnodiging nog een lange reeks detaileisen. Op die manier moeten de treinen voldoen aan bestaande eisen voor Belgische en Nederlandse treinen.
De belangrijkste gunningscriteria zijn: prijs per zitplaats, een expertevaluatie over techniek en functionaliteit, de mate van bestaande technologie, onderhoudskosten en garanties, service na afname. Daar valt weinig op af te dingen, hoogstens het grote belang van prijs. De gunningscriteria wijzen naar treinen van de plank of toch ervaren leveranciers. Echter, de eisen daarnaast wijzen op iets wat nog niemand ooit heeft gebouwd.
Voor de mogelijke order tonen er vier bedrijven interesse. Bombardier wordt al snel terzijde gelegd, want deze leverancier haalt de vereiste 220 kph niet. Er blijven drie bedrijven over die een volledige aanbieding doen: Alstom, Siemens en AnsaldoBreda. Met die bedrijven wordt onderhandeld over de te leveren treinen.
Alstom en Siemens bieden getrokken (en geduwde) dubbeldekkers, inspelend op gunningscriterium nummer 1: prijs per zitplaats. AnsaldoBreda biedt 230 kph in een meer klassieke hogesnelheidtrein. Waarom NS genoegen neemt met langzamer treinen dan de 300 kph (waar het spoor voor ontworpen is) is onbekend. Tegelijk is op het Nederlandse deel nauwelijks 300 kph te rijden, omdat er te vaak gestopt moet worden.
Voor wat betreft de andere gunningscriteria: Alstom bouwt de TGV, Siemens de ICE. AnsaldoBreda leunt voor wat betreft de ervaring op de ETR’s, de Italiaanse Rode Pijlen, die zijn samen met FIAT (inmiddels overgenomen door Alstom) hebben gebouwd. In hun offerte nemen ze een groot deel van het onderhoud op zich. Hebben ze de laagste prijs per zitplaats. En scoren dus goed. Alstom trouwens ook. Maar dat zal er uiteindelijk allemaal niet toe doen.
Siemens blijkt niet in staat om voldoende aan alle contracteisen te voldoen en scoort op prijs duidelijk slechter dan Alstom en AnsaldoBreda. De NS besluit ze niet mee te nemen naar de volgende onderhandelingsronde. Ze hebben tenslotte veel moeten betalen voor de concessie. Wat geld besparen op de aankoop van treinen is aantrekkelijk. En de ervaren bouwer Alstom doet ook nog mee.
De bestelling in de onderhandelingen wordt ingezet op een 19 treinen voor NS en 6 voor NMBS. Alstom lijkt op kop te liggen qua gunningscriteria. Maar, in die ronde stellen de NMBS en NS hun bestelling omlaag bij, naar 12 in totaal, met een maximum van 26. De 12 is onder het origineel gestelde minimum van 16. Ze vinden dat ze minder treinen nodig hebben. Waarom is niet duidelijk. Misschien denken ze aan een lagere frequentie, omdat er minder vraag is of omdat de kosten lager zijn. Misschien denken ze aan slimmere inzet of onderhoud met dezelfde frequentie. Het is onbekend. Tegelijk herinnert het ministerie de NS nadrukkelijk aan de afspraken die in de concessie staan over de reistijdverbetering, afhankelijk van frequentie en snelheid. De druk vanuit de Kamer is ook stevig: de originele eisen staan scherp op het netvlies.
NS gaat in gesprek met de leveranciers wat er mogelijk is. Alstom haakt af voor het laatste bod, te weinig treinen, te veel eisen. AnsaldoBreda biedt keurig de V250. Die kan wel harder en kost met 18,9 miljoen, slechts drie ton meer dan hun langzamer trein. Er is één leverancier over. NS kan het contract gaan sluiten. Nadat AnsaldoBreda alleen over is gebleven loopt de prijs nog op tot boven de 20 miljoen per trein. Het is begin 2004.
Er ligt de belofte om op 1 april 2007 32 keer per dag op de HSL te gaan rijden met snelle treinen, de helft daarvan met de V250. Ondertussen staat er stevige druk op de inkomstenstroom van NS. De Kamer probeert de prijs die de NS kan gaan vragen voor een kaartje op de hogesnelheidslijn te beperken. Er wordt stevig gedebatteerd over een maximaal verschil van 25 procent met het tarief op de lijn via Den Haag. Uiteindelijk lukt het niet. Tegelijk eist het ministerie dat er snel treinen gaan rijden en spreekt af wanneer de betalingen gaan starten. Maar de lijn is er dan nog niet klaar voor. De Belgen weifelen met het aanleggen van snel spoor, waardoor de afgesproken reistijden niet gehaald dreigen te worden. Tenslotte zoekt de NS naar manier om sneller naar de 29 miljoen reizigers te komen door de Beneluxtrein af te schaffen. Het wordt niet geaccepteerd. We weten hoe het verder verliep.
Analyse
Het paradoxale in de aanbesteding van de treinen is dat vier van de vijf de gunningscriteria juist gericht waren op het vinden van een ervaren bouwer en een functionerende trein. Alleen, de vele eisen en onderhandelingen zetten die criteria buiten spel. Waar de gunningscriteria vroegen om een trein van de plank, vroegen de eisen om iets nieuws. En de meer ervaren leveranciers stapten gedurende de onderhandelingen uit of worden er uit gezet, omdat ze niet aan die eisen konden of wilden voldoen. Op het laatst is er een leverancier over: AnsaldoBreda.
Literatuur over aanbestedingen waarschuwt ons voor de winners curse. De opdrachtgever (voor de concessie het Rijk en voor de treinen NS) is geneigd om strikte eisen te stellen aan een opdrachtnemer. Dat lijkt logisch, want zo krijgen je als klant toch wat je wil? Het Rijk wil een maximaal bedrag voor de concessie. En krijgt dat uiteindelijk aangeboden, ook als daar de aanbesteding voor over moet. De NS wil goedkope snelle treinen. En krijgt dat uiteindelijk aangeboden, ook als daarbij de minst ervaren bouwer het contract krijgt. De macht van de klant is groot en zorgt voor willige leveranciers. Ook Rijk en NS blijken spelers in de winners curse. De winnaar van een aanbesteding luistert heel goed naar de opdrachtgever, maar verloor uit het oog wat realistisch was. De bieders die scherper keken naar wat realistisch was, die wonnen beide aanbestedingen niet.
De NS zat tevens in de tang van het Rijk. Enerzijds eiste het Rijk de hoofdprijs voor de concessie. De NS voldeed keurig. Anderzijds zijn de eisen aan het vervoer op de HSL NS scherp en geformuleerd in optimistische tijden. De NS zette die eisen keurig door naar wat ze nodig hebben van de treinbouwers. Waar ze toch nog bedenkingen hebben en het anders zouden willen doen zitten Kamer en Rijk er bovenop. De NS bood meer voor de concessie en eiste veel van de treinbouwers en de combinatie bleek problematisch: de meeste treinenbouwers konden of wilden niet aan alle eisen voor die prijs voldoen. In een tragedie als deze is de NS niet slechts slachtoffer, maar gaat zelf in zee met de vervloekte winnaar. Net als het Rijk in zee ging met de vervloekte winnaar NS.
De winners curse is een tragedie, met meerdere schuldigen. De opdrachtnemer die niet realistisch biedt en de opdrachtgever die het niet realistische bod accepteert. En dat in dit geval twee keer. Van de opdrachtgever mag ook verwacht worden dat hij mafketels die toevallig willen bieden weet uit te sluiten.
Als opdrachtgever moet je dus zelf niet alleen een inschatting maken van wat je wil, maar ook van wat realistisch is. En als daarboven wordt geboden, dan moet je het lef hebben om dat bod naast je neer te leggen. Dat is lastig op veel vlakken. Psychologisch is het lastig, want misschien is dat mooie bod wel gebaseerd op kennis die de bieder wel heeft en jij niet. Dat is juridisch lastig, want een bedrijf uitsluiten dat het economisch meest aantrekkelijke bod heeft is niet eenvoudig onder Europese regels. Dat is bestuurlijk lastig, want leg maar eens uit aan de Kamer dat je voor een bod hebt gekozen dat op het eerste gezicht niet het beste is. En tenslotte is het lastig omdat we slecht met onzekerheid om kunnen gaan. Als je de keuze voor AnsaldoBreda van toen naar nu leest, lijkt het logisch: een snelle trein voor een lage prijs die aan de eisen voldoet en geen andere bieders meer. Echter, van nu teruglezend, van debacle tot de eerste uitvraag van het Rijk, is glashelder dat er van alles is misgegaan. Het verschil is de onzekerheid die terugkijkend fijn is weggenomen. De vraag blijft, wie van ons had het vooruitkijkend beter gedaan. Daar vallen nog de nodige lessen over te leren.
Binnenkort meer over het toelaten van de treinen.
Pingback: Citaat van de dag | 0612 « net eamelje